根據《城市規劃法》，我國現行的城市規劃管理程序是按照“建設項目選址意見書”、“建設用地規劃許可證”、“建設工程規劃許可證”程序進行的。如果在城市規劃管理中引入交通影響評價制度，必然涉及到交通影響評價與“一書兩證”的銜接問題。

《道路交通安全法實施條例》僅僅規定“縣級以上地方各級人民政府應當……組織有關部門對城市建設項目進行交通影響評價”，而并沒有明確交通影響評價的實施階段。根據實際情況，目前國內開展了交通影響評價的城市一般是在規劃設計方案審查階段，即在取得《建設用地規劃許可證》之后未取得《建設工程規劃許可證》期間，主管部門認為需要，才進行此項工作。如《北京市規劃委員會關于對部分新建項目進行交通影響評價的通知》規定“交通影響評價應按規劃行政主管部門核發的《規劃意見書》要求與設計方案同步進行，交通影響評價報告作為附件與建設項目設計方案同時報審”。

本文認為，從技術上講，在取得《建設用地規劃許可證》之后未取得《建設工程規劃許可證》期間，建設項目的規劃設計方案已經完成，為交通影響分析提供了較好的基礎，分析也能夠達到一定的深度;但是，如果在該階段開始進行交通影響評價，其弊端也是顯而易見的。根據《行政許可法》的信賴保護原則，規劃設計要點一旦由規劃部門提供，就應當被推定為合法有效。法律要求相對人對此予以信任和依賴，相對人基于對行政許可的信任和依賴并因此而進行的相關工作與投資，也應當受到法律保護。禁止規劃部門以任何借口擅自改變既有的行政許可甚至反復無常，即便是自我糾正錯誤也要受到一定的限制。因此，《行政許可法》第八條規定“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”

因此，在取得《建設用地規劃許可證》之后、未取得《建設工程規劃許可證》期間，進行交通影響分析往往只能對建設項目提出一些改進措施，較難提出控制開發強度的要求。因為主管部門在批出《建設用地規劃許可證》階段已提供了規劃設計要點，確定了開發強度指標。一旦建設項目的交通影響評價不能通過，或必須采取改進措施，根據信賴保護原則，在法律上將形成對規劃部門極為不利的局面。交通影響評價沒有通過而被規劃部門否決存在法律上的障礙，因此，實際的操作結果，必將會出現“交通影響評價流于形式的局面”;否則，在相對人看來，就是政府鄭重的承諾——規劃設計要點，可以改變，嚴肅的法律成為笑談，其結果是降低了規劃部門的公信力，背離了城市規劃管理的目標，損害了規劃部門的形象和權威。它所帶來的將不僅僅是經濟損失，而且是對城市規劃的信任危機。

基于以上法律上的瑕疵，本文認為，可以借鑒《環境影響評價法》的立法意圖，對交通影響評價與“一書兩證”的銜接進行合理劃分。可以考慮把把交通影響分析工作提前，對于需要選址的項目，可以放在《建設項目選址意見書》批核發之前;對于不需要選址的項目，可以放在“建設用地規劃許可證”階段。此時，規劃部門比較容易進行開發強度控制，以及有效防止選址不當對城市交通造成的危害。

事實上，在此階段進行交通影響評價實質上就是選址論證的一個環節。如《上海市城市規劃條例》第五十六條第二款規定“建設單位或者個人申請建設項目選址意見書，應當填報《建設項目選址申請表》，并按照規定附送有關文件、圖紙。大中型建設項目，應當事先委托有相應資質的規劃設計單位作出選址論證。”而此階段的交通影響評價就可以認為是選址論證的一個重要內容。

但是，由于在此階段建設規劃方案還沒進行，交通影響分析的深度不夠，較難對建設項目內部交通等進行評析。因此，可以與“一書兩證”制度保持一致，即根據建設項目的性質、報批階段的不同，并考慮到交通影響評價實質上就是局部的交通規劃，將交通影響評價分成《建設項目交通影響分析意見書》和《建設項目影響評價報告書》兩個階段和深度。

綜合以上分析，在《建設項目選址意見書》階段，規劃主管部門認為對城市交通具有重大影響的項目，應在提供規劃設計要點(招拍掛的土地出讓項目)、核發《建設項目選址意見書》或《建設用地規劃許可證》之前編制《建設項目交通影響分析意見書》。

在“建設工程規劃許可證”階段，凡是編制《建設項目交通影響分析意見書》的項目，均應編制《建設項目交通影響分析報告書》，但應注意避免與《意見書》重復。對于其它沒有編制《意見書》，可根據實際情況，由規劃主管部門決定是否編制《建設項目交通影響分析報告書》。

對于大項目施工期間交通組織的交通影響評價問題，有的地方也試圖將其納入城市規劃管理的范疇。本文認為，《建筑法》第八條規定“申請領取施工許可證，應當具備下列條件：(五)有滿足施工需要的施工圖紙及技術資料;應該屬于在建設單位施工許可證之前進行編制”，而交通組織設計為施工圖紙及技術資料的一個重要組成部分。因此，對于交通組織設計的主管部門應當是建設行政主管部門。

同時，大項目施工期間交通組織問題，應當主要解決施工期間的安全問題，當然也包括交通安全問題，而不是城市規劃管理問題。因此，此時應該適用《安全生產法》第二條“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位(以下統稱生產經營單位)的安全生產，適用本法;有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規定的，適用其規定”;《道路交通安全法》第三十九條“公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動直接有關的決定，應當提前向社會公告”以及《建設工程安全生產管理條例》第二條“在中華人民共和國境內從事建設工程的新建、擴建、改建和拆除等有關活動及實施對建設工程安全生產的監督管理，必須遵守本條例”。

因此，本文認為，大項目施工期間交通組織的交通影響分析，主管部門應當是公安機關交通主管部門與建設行政主管部門，而不是規劃部門，這樣處理，即符合慣例，也和現行的法律相吻合。